Утром поликлиники – вечером деньги: депутаты Заксобрания выступили против неравных условий концессионного соглашения
Комитет по бюджетной политике Заксобрания Новосибирской области в ходе очередного заседания 12 декабря, помимо поправок в бюджет региона ко второму чтению, обсудил ход строительства семи поликлиник. Они возводятся в рамках концессионного соглашения, где уже несколько раз менялась цена контракта, сроки его исполнения и условия – причем, по словам депутатов, каждый раз изменения были не в пользу региона.
Ранее, как уже писал «Континент Сибирь», условия государственно-частного партнерства по строительству поликлиник привлек внимание Контрольно-счетной палаты (КСП) Новосибирской области. Аудиторы сочли нецелесообразным очередное увеличение финансирования строительства поликлиник и предложили в качестве альтернативы либо перевести работы на госконтракт, либо уменьшить выплаты по соглашениям. Более подробно это заключение огласил аудитор КСП Сергей Мартынов.
Как сдвигались сроки
Прежде всего, он напомнил участникам заседания о том, на момент заключения соглашения в феврале 2019 года между министерством здравоохранения Новосибирской области и «Седьмой концессионной компанией», которая входит в группу компаний «ВИС», все семь зданий считались элементами одного объекта и выполнение договора должно было означать сдачу всех семи элементов. Проектирование планировалось завершить в августе 2020 года, строительство – еще два года спустя.
Однако в дальнейшем срок неоднократно отодвигался – в основном из-за поправок в проект. Так, в июле 2020 года срок подготовки документации был сдвинут на февраль 2021 года, затем на август того же года. В итоге проектирование седьмой поликлиники было завершено в ноябре. И только во второй половине текущего года началось строительство. Сейчас обозначены такие сроки: первые три здания планируется сдать в 2023 году, еще четыре – в 2024 году. Но и эти даты, по словам аудитора, могут быть сдвинуты, поскольку строительство по ряду объектов идет с отставанием.
Андрей Шимкив Льву Решетникову: «Перестаньте рассказывать нам сказки!»
Наиболее проблемными объектами Сергей Мартынов назвал будущие поликлиники №2 и №16. На первом объекте, который должен быть сдан во втором квартале 2023 года, уже должны вестись работы по благоустройству, но они пока даже не начаты. На втором все еще не начаты работы на котловане и по вынесению коммунальных сетей. В обоих случаях отставание оценивается в шесть-восемь месяцев.
По остальным пяти объектам работы ведутся в графике либо с незначительным отставанием. И сейчас, по его словам, каждая из поликлиник считается отдельным объектом.
Как росла стоимость
Первоначальная стоимость поликлиник в 7,8 млрд рублей выросла сначала до 14,9 млрд рублей в конце 2021 года, затем до 19,5 млрд в середине 2022 года и до 21,3 млрд во втором полугодии. «В соглашении изначально было предусмотрено, что в случае увеличения сметной стоимости увеличивается и сумма возмещения, выплачиваемая частному партнеру из областного бюджета. Основную часть стоимости строительства поликлиник должен был профинансировать частный партнер за счет займов и кредитов. Расходы на погашение кредитов и уплату процентов должны возмещаться из областного бюджета», – прокомментировал Сергей Мартынов.
По его словам пересчет сметной стоимости в 2022 году, который увеличил итоговую цифру на 35% был объяснен в основном ростом цен на стройматериалы, а также на необходимость финансировать проект за счет коммерческих кредитов. «Хочу отметить, что стоимость материалов и оборудования была определена весной 2022 года, когда доллар стоил 120 рублей и поставки срывались», – подчеркнул Сергей Мартынов. Более того, он отметил, что Контрольно-счетная палата обнаружила внесение изменений в стоимость уже приобретенных материалов и выполненных работ: «Хотя оборудование должно закупаться по тем ценам, что были актуальны на момент заключения контракта». Причем в обратную сторону это правило не работает: условия соглашения формально не предусматривают снижение расходов бюджета если концессионер находит способ снизить собственные расходы.
Согласно выводу КСП, возможности снизить расходы бюджета на реализацию проекта есть – с помощью оптимизации финансовой модели.
Как отметил Сергей Мартынов, сумма выплат частному партнеру, заложенная в бюджете Новосибирской области на 2023 год, уже неактуальна, поскольку капитальный грант оплачен в повышенном размере, а суммы возмещения не пересчитаны. «В 2023 году возмещение не должно будет выплачиваться, если первые поликлиники частный партнер построит без использования кредитов, а только за счет средств капитального гранта. Возмещение по соглашению выплачивается для погашения и обслуживания кредитов, и при отсутствии соответствующих затрат выплата возмещения приведет к двойной оплате расходов за счет средств областного бюджета», – пояснил он.
«Мы не против поликлиник! – резюмировал депутат Заксобрания Новосибирской области Алексей Андреев. – Но мы за строительство поликлиник по четкой, прозрачной схеме».
Деньги против стульев
Заместитель председателя Заксобрания Новосибирской области Ирина Диденко обратила внимание на то, что сдвиг сроков исполнения договора не сопровождался симметричным сдвигом ассигнований. Таким образом, помимо фрагментирования самого соглашения на семь отдельных объектов, Новосибирская область, по сути, обязалась выплатить средства концессионеру раньше, чем получит обещанные поликлиники, а не наоборот, как раньше. «Почему не был сделан перенос сроков ассигнований из бюджета в связи с переносом сроков строительства?» – задала вопрос Ирина Диденко.
Ирина Диденко: «Давайте сами формировать ключевые предложения»
Еще она отметила, что ей не очень понятен смысл разделения контракта на строительство и поставку оборудования – в частности, вопрос, кому оно будет принадлежать во время стройки и кто будет за что отвечать. «Я предлагаю либо приобретение минздравом, либо эксплуатацию частным партнером, который возьмет все риски на себя, – предложила Ирина Диденко. – А то, что мы видим сейчас – мы по факту не получаем оборудование в собственность, а платим за него целый квартал».
Министр экономического развития Новосибирской области Лев Решетников на это возразил – по его словам, графики выплат концессионеру также корректируются. Он согласился с некоторыми доводами КСП – но не со всеми. «С точки зрения уточнения формы мы не согласны с тем, что не учтены суммы НДС и капгрант. А в целом, какое-то уточнение может произойти, будем с коллегами отрабатывать», – высказался он.
Председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области Елена Гончарова напомнила о том, что Закон о КСП не предполагает ответов на результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий: «Порядок рассмотрения заключений палаты утвержден губернатором. Нарушения, которые палата устанавливает, должны устраняться, а предложения – рассматриваться».
Концессионные деньги – в кубышку
«Я поликлинику жду с 2010 года, – заявил депутат ЗС Дмитрий Козловский. – Предлагаю уже принимать решение! Учесть рекомендации Контрольно-счетной палаты и убрать выплаты, которые идут на 2023-2025 годы, поправками убрать в резервный фонд. Достроят – мы уберем обратно эти поправки. Не достроят – добавляйте свои деньги».
Эта поправка, по мнению заместителя председателя правительства – министра финансов Новосибирской области Виталия Голубенко, может быть излишне радикальной. «Я не сторонник таких решений без предварительного проговаривания. Я считаю, нужен какой-то компромисс – не доводить лимиты ассигнований до того, как будут представлены убедительные обоснования, – заявил министр. – Но не надо трогать бюджет. Потом деньги из резервного фонда достать будет намного труднее.
По итогам встречи председатель комитета по бюджету Заксобрания Федор Николаев огласил проект решения: правительству Новосибирской области будет предложено скорректировать в проекте областного бюджета на 2023-2025 годы бюджетные ассигнования, запланированные на реализацию концессионного соглашения по строительству семи поликлиник. Также этот вопрос будет вынесен на ближайшую сессию Заксобрания 15 декабря.
С введением новых поликлиник в Новосибирске изменится «карта» здравоохранения
Помимо КСП соглашение о строительстве поликлиник привлекло внимание областной прокуратуры. «Сложившаяся в области практика заключения таких соглашений не отвечает принципу эффективности использования бюджетных ресурсов, их условия не позволяют правительству области результативно контролировать ход их реализации, защищать имущественные интересы региона, граждан при явных рисках срыва сроков строительства объектов», – говорится в заключении.
В связи с этим губернатору Новосибирской области Андрею Травникову было внесено представление, в котором прокурор потребовал разработать механизм контроля за деятельностью инвесторов при реализации соглашений, предусмотреть их ответственность за нарушение сроков создания социально-значимых объектов, что позволит контролировать работу частной стороны и стимулировать ее к надлежащему исполнению взятых на себя обязательств.
Ранее, как уже писал «Континент Сибирь», условия государственно-частного партнерства по строительству поликлиник привлек внимание Контрольно-счетной палаты (КСП) Новосибирской области. Аудиторы сочли нецелесообразным очередное увеличение финансирования строительства поликлиник и предложили в качестве альтернативы либо перевести работы на госконтракт, либо уменьшить выплаты по соглашениям. Более подробно это заключение огласил аудитор КСП Сергей Мартынов.
Как сдвигались сроки
Прежде всего, он напомнил участникам заседания о том, на момент заключения соглашения в феврале 2019 года между министерством здравоохранения Новосибирской области и «Седьмой концессионной компанией», которая входит в группу компаний «ВИС», все семь зданий считались элементами одного объекта и выполнение договора должно было означать сдачу всех семи элементов. Проектирование планировалось завершить в августе 2020 года, строительство – еще два года спустя.
Однако в дальнейшем срок неоднократно отодвигался – в основном из-за поправок в проект. Так, в июле 2020 года срок подготовки документации был сдвинут на февраль 2021 года, затем на август того же года. В итоге проектирование седьмой поликлиники было завершено в ноябре. И только во второй половине текущего года началось строительство. Сейчас обозначены такие сроки: первые три здания планируется сдать в 2023 году, еще четыре – в 2024 году. Но и эти даты, по словам аудитора, могут быть сдвинуты, поскольку строительство по ряду объектов идет с отставанием.
Андрей Шимкив Льву Решетникову: «Перестаньте рассказывать нам сказки!»
Наиболее проблемными объектами Сергей Мартынов назвал будущие поликлиники №2 и №16. На первом объекте, который должен быть сдан во втором квартале 2023 года, уже должны вестись работы по благоустройству, но они пока даже не начаты. На втором все еще не начаты работы на котловане и по вынесению коммунальных сетей. В обоих случаях отставание оценивается в шесть-восемь месяцев.
По остальным пяти объектам работы ведутся в графике либо с незначительным отставанием. И сейчас, по его словам, каждая из поликлиник считается отдельным объектом.
Как росла стоимость
Первоначальная стоимость поликлиник в 7,8 млрд рублей выросла сначала до 14,9 млрд рублей в конце 2021 года, затем до 19,5 млрд в середине 2022 года и до 21,3 млрд во втором полугодии. «В соглашении изначально было предусмотрено, что в случае увеличения сметной стоимости увеличивается и сумма возмещения, выплачиваемая частному партнеру из областного бюджета. Основную часть стоимости строительства поликлиник должен был профинансировать частный партнер за счет займов и кредитов. Расходы на погашение кредитов и уплату процентов должны возмещаться из областного бюджета», – прокомментировал Сергей Мартынов.
По его словам пересчет сметной стоимости в 2022 году, который увеличил итоговую цифру на 35% был объяснен в основном ростом цен на стройматериалы, а также на необходимость финансировать проект за счет коммерческих кредитов. «Хочу отметить, что стоимость материалов и оборудования была определена весной 2022 года, когда доллар стоил 120 рублей и поставки срывались», – подчеркнул Сергей Мартынов. Более того, он отметил, что Контрольно-счетная палата обнаружила внесение изменений в стоимость уже приобретенных материалов и выполненных работ: «Хотя оборудование должно закупаться по тем ценам, что были актуальны на момент заключения контракта». Причем в обратную сторону это правило не работает: условия соглашения формально не предусматривают снижение расходов бюджета если концессионер находит способ снизить собственные расходы.
Согласно выводу КСП, возможности снизить расходы бюджета на реализацию проекта есть – с помощью оптимизации финансовой модели.
Как отметил Сергей Мартынов, сумма выплат частному партнеру, заложенная в бюджете Новосибирской области на 2023 год, уже неактуальна, поскольку капитальный грант оплачен в повышенном размере, а суммы возмещения не пересчитаны. «В 2023 году возмещение не должно будет выплачиваться, если первые поликлиники частный партнер построит без использования кредитов, а только за счет средств капитального гранта. Возмещение по соглашению выплачивается для погашения и обслуживания кредитов, и при отсутствии соответствующих затрат выплата возмещения приведет к двойной оплате расходов за счет средств областного бюджета», – пояснил он.
«Мы не против поликлиник! – резюмировал депутат Заксобрания Новосибирской области Алексей Андреев. – Но мы за строительство поликлиник по четкой, прозрачной схеме».
Деньги против стульев
Заместитель председателя Заксобрания Новосибирской области Ирина Диденко обратила внимание на то, что сдвиг сроков исполнения договора не сопровождался симметричным сдвигом ассигнований. Таким образом, помимо фрагментирования самого соглашения на семь отдельных объектов, Новосибирская область, по сути, обязалась выплатить средства концессионеру раньше, чем получит обещанные поликлиники, а не наоборот, как раньше. «Почему не был сделан перенос сроков ассигнований из бюджета в связи с переносом сроков строительства?» – задала вопрос Ирина Диденко.
Ирина Диденко: «Давайте сами формировать ключевые предложения»
Еще она отметила, что ей не очень понятен смысл разделения контракта на строительство и поставку оборудования – в частности, вопрос, кому оно будет принадлежать во время стройки и кто будет за что отвечать. «Я предлагаю либо приобретение минздравом, либо эксплуатацию частным партнером, который возьмет все риски на себя, – предложила Ирина Диденко. – А то, что мы видим сейчас – мы по факту не получаем оборудование в собственность, а платим за него целый квартал».
Министр экономического развития Новосибирской области Лев Решетников на это возразил – по его словам, графики выплат концессионеру также корректируются. Он согласился с некоторыми доводами КСП – но не со всеми. «С точки зрения уточнения формы мы не согласны с тем, что не учтены суммы НДС и капгрант. А в целом, какое-то уточнение может произойти, будем с коллегами отрабатывать», – высказался он.
Председатель Контрольно-счетной палаты Новосибирской области Елена Гончарова напомнила о том, что Закон о КСП не предполагает ответов на результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий: «Порядок рассмотрения заключений палаты утвержден губернатором. Нарушения, которые палата устанавливает, должны устраняться, а предложения – рассматриваться».
Концессионные деньги – в кубышку
«Я поликлинику жду с 2010 года, – заявил депутат ЗС Дмитрий Козловский. – Предлагаю уже принимать решение! Учесть рекомендации Контрольно-счетной палаты и убрать выплаты, которые идут на 2023-2025 годы, поправками убрать в резервный фонд. Достроят – мы уберем обратно эти поправки. Не достроят – добавляйте свои деньги».
Эта поправка, по мнению заместителя председателя правительства – министра финансов Новосибирской области Виталия Голубенко, может быть излишне радикальной. «Я не сторонник таких решений без предварительного проговаривания. Я считаю, нужен какой-то компромисс – не доводить лимиты ассигнований до того, как будут представлены убедительные обоснования, – заявил министр. – Но не надо трогать бюджет. Потом деньги из резервного фонда достать будет намного труднее.
По итогам встречи председатель комитета по бюджету Заксобрания Федор Николаев огласил проект решения: правительству Новосибирской области будет предложено скорректировать в проекте областного бюджета на 2023-2025 годы бюджетные ассигнования, запланированные на реализацию концессионного соглашения по строительству семи поликлиник. Также этот вопрос будет вынесен на ближайшую сессию Заксобрания 15 декабря.
С введением новых поликлиник в Новосибирске изменится «карта» здравоохранения
Помимо КСП соглашение о строительстве поликлиник привлекло внимание областной прокуратуры. «Сложившаяся в области практика заключения таких соглашений не отвечает принципу эффективности использования бюджетных ресурсов, их условия не позволяют правительству области результативно контролировать ход их реализации, защищать имущественные интересы региона, граждан при явных рисках срыва сроков строительства объектов», – говорится в заключении.
В связи с этим губернатору Новосибирской области Андрею Травникову было внесено представление, в котором прокурор потребовал разработать механизм контроля за деятельностью инвесторов при реализации соглашений, предусмотреть их ответственность за нарушение сроков создания социально-значимых объектов, что позволит контролировать работу частной стороны и стимулировать ее к надлежащему исполнению взятых на себя обязательств.