Особенности долговой политики Республики Марий Эл: тенденции и риски
53
В 2021 году исполняется 100 лет со дня образования Министерства финансов Республики Марий Эл. За это время накоплен огромный опыт в области организации и обеспечения функционирования бюджетной системы. Особенно актуальными в последние годы стали вопросы, связанные с управлением государственным долгом республики, его регулированием, выбором правильной долговой политики.
Алексей Анатольевич ТОРОЩИН, министр финансов Республики Марий Эл
Управление государственным долгом Марий Эл является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами республики. При этом в качестве основной цели управления долгом для нас выступает обеспечение исполнения расходных обязательств республики в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Основные задачи управления долгом, подходы к осуществлению этой деятельности, организационная структура управления долгом республики были определены Концепцией долговой политики Марий Эл на период до 2025 года[1]. На среднесрочный период долговую политику определяют основные направления государственной долговой политики Республики Марий Эл на очередной финансовый год и плановый период. Документ ежегодно утверждает региональное правительство. На 2021 год и плановый период основные направления долговой политики утверждены постановлением Правительства Республики Марий Эл от 20 января 2021 года № 12.
При выстраивании долговой политики республики в качестве основных задач управления долгом определены:
повышение эффективности государственных заимствований;
оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;
сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях и реальных потребностей республиканского бюджета в привлечении заемных средств.
Динамика государственного долга Марий Эл последних лет (таблица) свидетельствует о том, что поставленные задачи выполняются.
#420872_717_d#
Переломный 2017 год
Своего наибольшего значения государственный долг республики достиг по состоянию на 1 января 2017 года, когда он превысил 13,51 миллиарда рублей. Долговая нагрузка на республиканский бюджет составляла 100,9% налоговых и неналоговых доходов бюджета, что превышало установленное Бюджетным кодексом пороговое значение в 100%.
В структуре долга более 70% составляли рыночные заимствования (кредиты банков и облигации), почти 29% приходилось на бюджетные кредиты, менее 1% — на обязательства по государственным гарантиям. Рыночные заимствования составляли 71,3% от налоговых и неналоговых доходов бюджета. Объем расходов на обслуживание долга по итогам 2016 года — 1,3 миллиарда рублей. Средневзвешенная процентная ставка по кредитам банков — 12,3% годовых. Такие объем долга и расходы на его обслуживание затрудняли выполнение расходных обязательств республики (выполнение расходных обязательств при дефицитном бюджете за счет привлечения заемных средств влечет дальнейший рост долга и долговой нагрузки на бюджет), отвлекали значительный объем ресурсов на обслуживание долговых обязательств. Таким образом, в определении направлений долговой политики региона 2017 год стал переломным. Глава Республики Марий Эл поставил задачу снизить долговую нагрузку на бюджет.
В 2017 году Республика Марий Эл получила бюджетные кредиты на погашение рыночных заимствований. Кроме того, регион принял участие в программе реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, условия которой были определены постановлением Правительства РФ[2]. По итогам 2017 года долговая нагрузка на бюджет сократилась до 81%. Стоит сразу отметить, что произошло это главным образом за счет роста налоговых и неналоговых доходов бюджета, в то время как объем долга сократился лишь на 60 миллионов рублей в связи с окончанием срока государственных гарантий республики.
В то же время структура долга претерпела существенные изменения:
доля рыночных заимствований снизилась до 51%, а доля бюджетных кредитов выросла, соответственно, с 29 до 49%;
долговая нагрузка по рыночным обязательствам по итогам года составила 41,4% (напомню, что на начало 2017 года она была 71,3%);
объем расходов на обслуживание долга сократился в 2017 году по сравнению с 2016 годом на 19%, а в 2018 году еще на 39% по сравнению с 2017 годом.
Снижение госдолга
В 2018–2020 годах нам удалось добиться сокращения объема государственного долга республики на 1,55 миллиарда рублей. На сегодня он равен 11,9 миллиарда рублей. По состоянию на 1 января 2021 года долговая нагрузка составила 68,8%, а по рыночным обязательствам — 41,2%. Закон «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» предусматривает дальнейшее поэтапное сокращение государственного долга республики для соблюдения ограничений по уровню долговой нагрузки, установленных соглашениями о реструктуризации обязательств Марий Эл перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам.
Сегодня процесс управления долгом в республике тесно связан с бюджетным процессом, поскольку только так может быть реализована основная цель управления заимствованиями — обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме. Для достижения и сохранения экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет необходимо обеспечить последовательное опережающее снижение темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета. Поэтому все начинается на стадии планирования бюджета с оценки его долговой емкости и прогнозируемой долговой нагрузки. При формировании проекта бюджета определяется стратегия, которая получает документальное оформление в виде программы государственных внутренних заимствований. Выбор заемных инструментов осуществляется на основании критериев уровня рисков, сроков погашения, стоимости обслуживания.
На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств, а также погашение долговых обязательств. Для обеспечения безопасного уровня долга в республике действует мораторий на предоставление государственных гарантий, дефицит бюджета планируется в объеме, покрываемом изменением остатков средств на счете бюджета, а заимствования привлекаются только на погашение долговых обязательств.
Выбор инструментов заимствований
Начиная с 2018 года в Марий Эл привлечение заемных средств осуществляется только в виде банковского кредитования. Выпуск ценных бумаг не планируется. Такой выбор заемных инструментов обусловлен рядом факторов. Республика, как уже было отмечено, привлекает заемные средства только на погашение долговых обязательств. Банковские кредиты являются более мобильным по сравнению с выпуском ценных бумаг инструментом заимствований. Средства привлекаются в течение года несколькими траншами, исходя из плановых сроков погашения долговых обязательств.
При этом трудозатраты на их привлечение минимальны, поскольку механизм проведения аукционов уже отработан (включая подготовку аукционной документации и проектов контрактов). Выпуск государственных ценных бумаг (облигаций) в современных условиях позволяет привлечь единовременно значительный объем средств на более длительные сроки. Вместе с тем этот инструмент является более трудозатратным (как с точки зрения сроков выпуска облигационных займов, так и с точки зрения объема необходимых документов). Кроме того, существует риск неразмещения или неполного размещения ценных бумаг, так как возможность размещения облигаций и их доходность зависят от состояния рынка.
Негативные факторы на рынке заимствований
В последние годы мы отмечаем ряд негативных факторов на рынке заемных средств, которые требуют повышенного внимания к процессу управления рисками в сфере долговой политики. На сегодня наиболее существенными для нас являются следующие риски:
риск процентной ставки — риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;
риск ликвидности — риск, связанный с отсутствием в бюджете средств, необходимых для полного и своевременного исполнения обязательств;
риск рефинансирования — риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств.
В связи с тем что республика участвует в программе реструктуризации бюджетных кредитов, для нас действует ограничение по величине процентной ставки. Заимствования могут привлекаться из кредитных организаций по ставке, не превышающей ключевую ставку Банка России, увеличенную на один процентный пункт (так называемая формула «Ключ+1»). На начало марта 2021 года эта величина составляла 5,25% годовых.
С одной стороны, указанное ограничение по ставкам привело к снижению средней стоимости заемных средств: средневзвешенная ставка по кредитам кредитных организаций в республике снизилась с 12,3% годовых по состоянию на 1 января 2017 года до 6,2% годовых по состоянию на 1 января 2021 года. С другой — снизилась конкуренция банков. Начиная с 2019 года все аукционы на привлечение кредитных средств признаются несостоявшимися в связи с подачей только одной заявки на участие в аукционе. Рыночные ставки, предлагаемые банками, выше процентной ставки за пользование кредитными ресурсами, рассчитанной по формуле «Ключ+1». Эта ситуация привела к зависимости республики от единственного кредитора, которому принадлежит 98,8% всех действующих кредитов республики.
В 2020 году с целью удержания инфляции в стране на определенном уровне Банк России неоднократно снижал ключевую ставку. При этом в связи со снижением экономической активности росли издержки банков, уменьшалась их доходность. Указанные обстоятельства повлекли за собой ухудшение условий кредитования республики. Кредитуя регион под процентную ставку, не выходящую за рамки ограничений, банки сокращают сроки пользования этими средствами.
Если в начале прошлого года была возможность привлекать кредитные средства на срок около года, то с октября 2020 года по февраль текущего года кредиты республиканским бюджетом привлекались на срок от семи до девяти месяцев. В марте этого года, когда мы анализировали параметры возможного кредитования, банки при соблюдении порогового значения процентной ставки рассматривали срок кредитования в диапазоне от трех до шести месяцев.
Такая ситуация характерна не только для Республики Марий Эл. Анализ сведений об аукционах, объявленных субъектами РФ для привлечения кредитных ресурсов за период с декабря 2020 года по февраль 2021 года, показал, что аукционы признавались несостоявшимися в связи с отсутствием заявок, если кредит привлекался под 5,25% годовых на срок один год и более. Аукционы, по результатам которых были заключены контракты с единственным участником, предусматривали привлечение средств под 5,25% годовых на срок от двух до пяти месяцев либо на более длинный срок, но по более высокой ставке (от 5,6% годовых).
Стоит отметить, что увеличение доли краткосрочных заимствований в структуре долга ведет к завышению ежегодных оборотов по заимствованиям и свидетельствует о снижении долговой устойчивости республики. Сокращение сроков пользования кредитными средствами ведет к росту ежемесячных объемов погашения долговых обязательств, которые становятся сопоставимы со среднемесячным объемом нецелевых доходов бюджета. Такая ситуация практически исключает возможность погашения долговых обязательств в текущий момент за счет собственных средств бюджета с возможностью последующего привлечения заемных средств, а потому существенно увеличивает риск дефолта.
Задачи по совершенствованию долговой политики
Подводя итоги, хочу отметить, что в нынешних условиях управление государственным долгом имеет существенное влияние на выполнение расходных обязательств бюджета. Долговая политика определяется особенностями текущего развития экономики Республики Марий Эл и Российской Федерации в целом, а также требованиями бюджетного законодательства РФ.
Основным фактором, определяющим долговую политику, остается соблюдение условий, установленных соглашениями с Министерством финансов РФ о предоставлении бюджету Республики Марий Эл из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета. В связи с этим основной целью долговой политики продолжает оставаться поддержание объема и структуры государственного долга на уровне, позволяющем обеспечить исполнение расходных и долговых обязательств Республики Марий Эл и при этом решать поставленные социально-экономические задачи. С целью минимизации рисков неисполнения долговых и бюджетных обязательств при проведении долговой политики будет продолжен мониторинг:
состояния государственного долга;
условий и результатов привлечения рыночных заимствований субъектов РФ и муниципальных образований;
конъюнктуры финансового рынка для возможного рефинансирования текущих долговых обязательств Республики Марий Эл.
[1] Утверждена постановлением Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2011 года № 436 «О Концепции долговой политики Республики Марий Эл на период до 2025 года».
[2] Постановление Правительства РФ от 13 декабря 2017 года № 1531 «О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам».
Алексей Анатольевич ТОРОЩИН, министр финансов Республики Марий Эл
Управление государственным долгом Марий Эл является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами республики. При этом в качестве основной цели управления долгом для нас выступает обеспечение исполнения расходных обязательств республики в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Основные задачи управления долгом, подходы к осуществлению этой деятельности, организационная структура управления долгом республики были определены Концепцией долговой политики Марий Эл на период до 2025 года[1]. На среднесрочный период долговую политику определяют основные направления государственной долговой политики Республики Марий Эл на очередной финансовый год и плановый период. Документ ежегодно утверждает региональное правительство. На 2021 год и плановый период основные направления долговой политики утверждены постановлением Правительства Республики Марий Эл от 20 января 2021 года № 12.
При выстраивании долговой политики республики в качестве основных задач управления долгом определены:
повышение эффективности государственных заимствований;
оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;
сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях и реальных потребностей республиканского бюджета в привлечении заемных средств.
Динамика государственного долга Марий Эл последних лет (таблица) свидетельствует о том, что поставленные задачи выполняются.
#420872_717_d#
Переломный 2017 год
Своего наибольшего значения государственный долг республики достиг по состоянию на 1 января 2017 года, когда он превысил 13,51 миллиарда рублей. Долговая нагрузка на республиканский бюджет составляла 100,9% налоговых и неналоговых доходов бюджета, что превышало установленное Бюджетным кодексом пороговое значение в 100%.
В структуре долга более 70% составляли рыночные заимствования (кредиты банков и облигации), почти 29% приходилось на бюджетные кредиты, менее 1% — на обязательства по государственным гарантиям. Рыночные заимствования составляли 71,3% от налоговых и неналоговых доходов бюджета. Объем расходов на обслуживание долга по итогам 2016 года — 1,3 миллиарда рублей. Средневзвешенная процентная ставка по кредитам банков — 12,3% годовых. Такие объем долга и расходы на его обслуживание затрудняли выполнение расходных обязательств республики (выполнение расходных обязательств при дефицитном бюджете за счет привлечения заемных средств влечет дальнейший рост долга и долговой нагрузки на бюджет), отвлекали значительный объем ресурсов на обслуживание долговых обязательств. Таким образом, в определении направлений долговой политики региона 2017 год стал переломным. Глава Республики Марий Эл поставил задачу снизить долговую нагрузку на бюджет.
В 2017 году Республика Марий Эл получила бюджетные кредиты на погашение рыночных заимствований. Кроме того, регион принял участие в программе реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, условия которой были определены постановлением Правительства РФ[2]. По итогам 2017 года долговая нагрузка на бюджет сократилась до 81%. Стоит сразу отметить, что произошло это главным образом за счет роста налоговых и неналоговых доходов бюджета, в то время как объем долга сократился лишь на 60 миллионов рублей в связи с окончанием срока государственных гарантий республики.
В то же время структура долга претерпела существенные изменения:
доля рыночных заимствований снизилась до 51%, а доля бюджетных кредитов выросла, соответственно, с 29 до 49%;
долговая нагрузка по рыночным обязательствам по итогам года составила 41,4% (напомню, что на начало 2017 года она была 71,3%);
объем расходов на обслуживание долга сократился в 2017 году по сравнению с 2016 годом на 19%, а в 2018 году еще на 39% по сравнению с 2017 годом.
Снижение госдолга
В 2018–2020 годах нам удалось добиться сокращения объема государственного долга республики на 1,55 миллиарда рублей. На сегодня он равен 11,9 миллиарда рублей. По состоянию на 1 января 2021 года долговая нагрузка составила 68,8%, а по рыночным обязательствам — 41,2%. Закон «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» предусматривает дальнейшее поэтапное сокращение государственного долга республики для соблюдения ограничений по уровню долговой нагрузки, установленных соглашениями о реструктуризации обязательств Марий Эл перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам.
Сегодня процесс управления долгом в республике тесно связан с бюджетным процессом, поскольку только так может быть реализована основная цель управления заимствованиями — обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме. Для достижения и сохранения экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет необходимо обеспечить последовательное опережающее снижение темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета. Поэтому все начинается на стадии планирования бюджета с оценки его долговой емкости и прогнозируемой долговой нагрузки. При формировании проекта бюджета определяется стратегия, которая получает документальное оформление в виде программы государственных внутренних заимствований. Выбор заемных инструментов осуществляется на основании критериев уровня рисков, сроков погашения, стоимости обслуживания.
На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств, а также погашение долговых обязательств. Для обеспечения безопасного уровня долга в республике действует мораторий на предоставление государственных гарантий, дефицит бюджета планируется в объеме, покрываемом изменением остатков средств на счете бюджета, а заимствования привлекаются только на погашение долговых обязательств.
Выбор инструментов заимствований
Начиная с 2018 года в Марий Эл привлечение заемных средств осуществляется только в виде банковского кредитования. Выпуск ценных бумаг не планируется. Такой выбор заемных инструментов обусловлен рядом факторов. Республика, как уже было отмечено, привлекает заемные средства только на погашение долговых обязательств. Банковские кредиты являются более мобильным по сравнению с выпуском ценных бумаг инструментом заимствований. Средства привлекаются в течение года несколькими траншами, исходя из плановых сроков погашения долговых обязательств.
При этом трудозатраты на их привлечение минимальны, поскольку механизм проведения аукционов уже отработан (включая подготовку аукционной документации и проектов контрактов). Выпуск государственных ценных бумаг (облигаций) в современных условиях позволяет привлечь единовременно значительный объем средств на более длительные сроки. Вместе с тем этот инструмент является более трудозатратным (как с точки зрения сроков выпуска облигационных займов, так и с точки зрения объема необходимых документов). Кроме того, существует риск неразмещения или неполного размещения ценных бумаг, так как возможность размещения облигаций и их доходность зависят от состояния рынка.
Негативные факторы на рынке заимствований
В последние годы мы отмечаем ряд негативных факторов на рынке заемных средств, которые требуют повышенного внимания к процессу управления рисками в сфере долговой политики. На сегодня наиболее существенными для нас являются следующие риски:
риск процентной ставки — риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;
риск ликвидности — риск, связанный с отсутствием в бюджете средств, необходимых для полного и своевременного исполнения обязательств;
риск рефинансирования — риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств.
В связи с тем что республика участвует в программе реструктуризации бюджетных кредитов, для нас действует ограничение по величине процентной ставки. Заимствования могут привлекаться из кредитных организаций по ставке, не превышающей ключевую ставку Банка России, увеличенную на один процентный пункт (так называемая формула «Ключ+1»). На начало марта 2021 года эта величина составляла 5,25% годовых.
С одной стороны, указанное ограничение по ставкам привело к снижению средней стоимости заемных средств: средневзвешенная ставка по кредитам кредитных организаций в республике снизилась с 12,3% годовых по состоянию на 1 января 2017 года до 6,2% годовых по состоянию на 1 января 2021 года. С другой — снизилась конкуренция банков. Начиная с 2019 года все аукционы на привлечение кредитных средств признаются несостоявшимися в связи с подачей только одной заявки на участие в аукционе. Рыночные ставки, предлагаемые банками, выше процентной ставки за пользование кредитными ресурсами, рассчитанной по формуле «Ключ+1». Эта ситуация привела к зависимости республики от единственного кредитора, которому принадлежит 98,8% всех действующих кредитов республики.
В 2020 году с целью удержания инфляции в стране на определенном уровне Банк России неоднократно снижал ключевую ставку. При этом в связи со снижением экономической активности росли издержки банков, уменьшалась их доходность. Указанные обстоятельства повлекли за собой ухудшение условий кредитования республики. Кредитуя регион под процентную ставку, не выходящую за рамки ограничений, банки сокращают сроки пользования этими средствами.
Если в начале прошлого года была возможность привлекать кредитные средства на срок около года, то с октября 2020 года по февраль текущего года кредиты республиканским бюджетом привлекались на срок от семи до девяти месяцев. В марте этого года, когда мы анализировали параметры возможного кредитования, банки при соблюдении порогового значения процентной ставки рассматривали срок кредитования в диапазоне от трех до шести месяцев.
Такая ситуация характерна не только для Республики Марий Эл. Анализ сведений об аукционах, объявленных субъектами РФ для привлечения кредитных ресурсов за период с декабря 2020 года по февраль 2021 года, показал, что аукционы признавались несостоявшимися в связи с отсутствием заявок, если кредит привлекался под 5,25% годовых на срок один год и более. Аукционы, по результатам которых были заключены контракты с единственным участником, предусматривали привлечение средств под 5,25% годовых на срок от двух до пяти месяцев либо на более длинный срок, но по более высокой ставке (от 5,6% годовых).
Стоит отметить, что увеличение доли краткосрочных заимствований в структуре долга ведет к завышению ежегодных оборотов по заимствованиям и свидетельствует о снижении долговой устойчивости республики. Сокращение сроков пользования кредитными средствами ведет к росту ежемесячных объемов погашения долговых обязательств, которые становятся сопоставимы со среднемесячным объемом нецелевых доходов бюджета. Такая ситуация практически исключает возможность погашения долговых обязательств в текущий момент за счет собственных средств бюджета с возможностью последующего привлечения заемных средств, а потому существенно увеличивает риск дефолта.
Задачи по совершенствованию долговой политики
Подводя итоги, хочу отметить, что в нынешних условиях управление государственным долгом имеет существенное влияние на выполнение расходных обязательств бюджета. Долговая политика определяется особенностями текущего развития экономики Республики Марий Эл и Российской Федерации в целом, а также требованиями бюджетного законодательства РФ.
Основным фактором, определяющим долговую политику, остается соблюдение условий, установленных соглашениями с Министерством финансов РФ о предоставлении бюджету Республики Марий Эл из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета. В связи с этим основной целью долговой политики продолжает оставаться поддержание объема и структуры государственного долга на уровне, позволяющем обеспечить исполнение расходных и долговых обязательств Республики Марий Эл и при этом решать поставленные социально-экономические задачи. С целью минимизации рисков неисполнения долговых и бюджетных обязательств при проведении долговой политики будет продолжен мониторинг:
состояния государственного долга;
условий и результатов привлечения рыночных заимствований субъектов РФ и муниципальных образований;
конъюнктуры финансового рынка для возможного рефинансирования текущих долговых обязательств Республики Марий Эл.
[1] Утверждена постановлением Правительства Республики Марий Эл от 30 декабря 2011 года № 436 «О Концепции долговой политики Республики Марий Эл на период до 2025 года».
[2] Постановление Правительства РФ от 13 декабря 2017 года № 1531 «О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам».