Философия МСУ. Муниципальная реформа может привести к обезличиванию территорий

В конце сентября в Анапе прошел юбилейный, XXV Российский муниципальный форум. Как и в прошлом году, сквозной темой мероприятия стала муниципальная реформа. Однако если в 2024 году делегаты критиковали проект закона № 33‑ФЗ, то в этом году пытались разобраться, как жить дальше с уже подписанным Президентом РФ законом.
Решают регионы
Закон № 33‑ФЗ еще на этапе проекта пережил удивительные метаморфозы. Изначально муниципальная реформа была нацелена исключительно на укрупнение территорий, превращение существующих МО в городские и муниципальные округа. Однако у такого подхода было крайне много противников. В проект вносились все новые и новые изменения, и в конце концов он перестал соответствовать первоначальной задумке.
Однако по сравнению с ранее действовавшим законодательством поменялся действительно ключевой момент. Если 154‑ФЗ[1] давал населению и органам МСУ максимальную самостоятельность, 131‑ФЗ[2] несколько ее ограничивал, то 33‑ФЗ отобрал ее полностью — все ключевые решения были подняты на региональный уровень. «Согласно принятому закону субъекты РФ могут создавать все, что угодно. Возможно сохранение того, что было: двухуровневой системы с районами и поселениями. Возможно укрупнение в один уровень. Можно ликвидировать муниципальный район и создавать один уровень — поселенческий. А можно, что странно, в одном регионе и то, и другое, и третье сразу», — заявил на пленарной сессии форума его научный руководитель академик Российской муниципальной академии А. Н. Широков.
Понятно, что использование различных моделей в рамках одного субъекта РФ усложнит администрирование. Но вот какой вариант выбрать, региональным властям стоит серьезно подумать. Как это ни парадоксально, но речь идет не столько об экономике, сколько о философии МСУ.
Не только в России, но и во многих других странах сегодня идут процессы огосударствления местной власти. Государство имеет дело с каждым конкретным гражданином и гарантирует ему обязательный набор услуг. Местное самоуправление устроено принципиально иначе. Оно работает с коллективом, поэтому адаптируется к потребностям общины. «Мы хотим стандартную жизнь для каждого гражданина везде и всегда — государственное управление. У нас у всех одинаковые школы, больницы, стадионы, транспорт, церкви по стандарту и так далее. И мы теряем полную самобытность и все наши традиции. Мы хотим учитывать особенности места, его ресурсы, традиции и все остальное? Тогда нам важен уровень поселения. Определенный уровень качества услуг должен быть предоставлен везде. Это задача государства. Но на местном уровне мы все же должны учитывать местные особенности. Это адаптация, учет территориальных, национальных, культурных и религиозных особенностей. Каждый из нас живет в уникальном месте», — пояснил Широков. По его мнению, адекватным решением мог бы стать переход на один уровень МСУ, при котором местная власть оставалась бы на поселенческом уровне, а сотрудники объединенных МО становились уже не муниципальными, а государственными служащими. «Когда районы говорят, мы хотим остаться, мы тут главные, да ради бога. Вас просто нужно включить в состав территориального органа исполнительной власти. Глава районной администрации — это глава всех органов государственной власти на уровне района, где образование, здравоохранение, полиция. Все как когда-то и было. А он государственный чиновник без всякого искажения местного самоуправления», — добавил научный руководитель форума.

Несмотря на возможные плюсы такого варианта реформы, некоторые регионы хотят просто сохранить то, что было до принятия 33‑ФЗ, но большинство уже вошли в процесс укрупнения. Однако опасения их МО все еще явно перевешивают обещанные бонусы.
#510839_300#
Опасения муниципалитетов
Серьезный плюс, который видят в муниципальной реформе эксперты, связан с решением кадрового вопроса. Ни для кого не секрет, что во многих, особенно отдаленных МО существует кадровый голод. «К сожалению, не все наши студенты, не все магистраты идут в органы местного самоуправления. И это понятно, так как заработная плата невелика. Есть примеры, когда депутаты в сельских поселениях ищут через деревенские чаты тех, кто желает стать депутатом. Дело дошло даже в отдельных поселениях до глав. Штрафы и все прочее, конечно, отбивают у людей желание идти управлять территорией», — рассказала заведующий кафедрой экономической теории, государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета имени Доржи Банзарова А. А. Дугарова.
Еще одно преимущество одноуровневой модели МСУ, которое часто называют регионы, связано с финансовой выгодой. Однако этот плюс участники форума поставили под сомнение. В консолидированном бюджете, скорее всего, будут все те же деньги на то же количество населения. «Другое дело, что можно более крупные проекты реализовать, потому что деньги сконцентрированы. Но это можно было сделать без всякого укрупнения и централизации. Мы ни разу, насколько я изучал ситуацию в стране, не воспользовались статьями 131‑ФЗ, посвященными межмуниципальному сотрудничеству. Что, кстати, делается за рубежом. Там создают общий проект, подписывают договоры и совместно выделяют деньги из своих бюджетов в общую копилку», — пояснил Широков.
Главный же страх муниципалов и научного сообщества может принести ощутимые проблемы любому россиянину, особенно жителям отдаленных населенных пунктов. Речь идет о снижении оперативности решения вопросов местного значения. «Многие, конечно, говорят, кто будет решать проблемы, а кто будет приезжать, если случился пожар или что-то иное», — уточнила Дугарова.
Также участники форума высказывали опасения, что возможно сокращение финансирования решения вопросов местного значения бывших поселений. «Как мы знаем, все средства могут стягиваться в центр. Поэтому, насколько далекие поселения будут финансироваться, остается вопросом. И конечно, для нас важно сохранение льгот, мер поддержки для граждан, работающих в сельской местности: учителей, врачей, медицинских работников. Мы надеемся, что, когда будет принято региональное законодательство, они сохранятся», — добавила представитель Бурятии.
#510838_300#
Полномочия МСУ
Не менее важно и то, как отразится на людях передача части полномочий МСУ на региональный уровень, которая произойдет в соответствии с частью 2 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ. Большинство из них объективно относятся к основным полномочиям МСУ. В частности, речь идет об организации в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, об обеспечении условий для развития на территории МО физической культуры и спорта, содержании мест захоронений и многом другом.
«В свое время с переходом на двухуровневую систему местного самоуправления государство решило избавиться от несвойственных ему функций. Однако сегодня мы пытаемся вернуть часть полномочий на уровень субъекта РФ. То есть мы опять перегружаем этот уровень. Реализовать полномочия на больших территориях будет крайне сложно. Наверное, вопрос будет легче решаться только в компактных МО с высокой плотностью населения», — отметила председатель оргкомитета Российского муниципального форума, член президиума Российской муниципальной академии С. Н. Юркова.
Также некоторые вопросы возникли и к неперераспределяемым полномочиям, описанным в части 1 статьи 32 33‑ФЗ. Так, федеральный закон закрепляет за органами МСУ участие в осуществлении охраны здоровья граждан на территории муниципального образования, включая обеспечение доступности медицинской помощи. «Это полномочие давно ушло на уровень субъекта РФ. Кто-то сопротивлялся, не хотел отдавать свои поликлиники. Но в итоге практически все всё отдали в субъекты. И теперь что остается? Участие, содействие. А в чем содействие? Чтобы коммунальные услуги вовремя были в эти здания поданы. Это такие вещи, которые не в полной мере или даже вообще не обеспечивают охрану здоровья граждан на территории. Поэтому, на мой взгляд, инфраструктуры нет, возможностей нет, в структуре нет соответствующих специалистов», — высказалась Юркова.
Еще один пункт, вызывающий вопросы, связан с развитием «внутридворовых территорий». По логике это задача ТОС и ТСЖ. Однако возможно, что научное сообщество просто не смогло разгадать терминологическую загадку, придуманную создателями 33‑ФЗ.
Тезаурус
Для установления истины научный руководитель Дальневосточного центра местного самоуправления Н. П. Поличка предложила применить к закону приемы системной инженерии, которая пока, к сожалению, не прижилась в отечественном госсекторе. Если упростить, то согласно методологии сначала нужно сформулировать потребности пользователя и дать точную трактовку каждому термину, который участвует в формулировке задачи. Далее идет декомпозиция проектируемой системы, и при каждом новом шаге формулируются требования к этапу. Также крайне важно на стадии построения проводить проверку соответствия тем требованиям, которые были сформулированы на этапе проектирования.
«Поскольку речь идет об органах власти, то мы должны пользоваться только терминами, которые имеют нормативное определение. К сожалению, мы вынуждены констатировать, что многих терминов, которые используются сегодня в законе о местном самоуправлении, не найти. Каждый трактует их по-своему, и в результате мы делаем то, не знаем что», — рассказала Поличка. Яркий пример — развитие внутридворовых территорий. Нормативного определения у этого термина нет. Зато в постановлении Правительства РФ встречается дворовая территория — совокупность территорий, прилегающих к многоквартирным домам. Также в нормативных актах есть придомовая территория. Так же загадочно, как внутридворовые территории, слово «развитие». «Когда нет нормативного определения, вы имеете право ввести свое определение и закрепить его в своем муниципальном акте. Но в случае выхода федерального закона привести его в соответствие», — пояснила руководитель Дальневосточного центра МСУ.
Если с понятием удалось разобраться, то дальше нужно определить, кто собственник внутридворовой территории и каковы полномочия органов МСУ по ее развитию. В Жилищном кодексе указано, что собственники помещений и многоквартирных домов владеют дворовыми территориями на праве общей долевой собственности. Если дворовые и внутридворовые территории — это примерно одно и то же, то органы МСУ не должны иметь к ним никакого отношения. «С точки зрения системной инженерии, вы сталкиваетесь с огромным количеством понятийных проблем. И их придется решать», — резюмировала Поличка.
То, что с 33‑ФЗ не все гладко, признают многие. Так, председатель Комитета по региональной политике и местному самоуправлению Госдумы А. Н. Диденко в своем обращении к участникам форума заявил: «Несмотря на то что новый закон о местном самоуправлении вступил в силу совсем недавно — 19 июня 2025 года, в наш комитет стало поступать большое количество обращений из регионов и муниципалитетов с просьбой разъяснить отдельные его положения. Несомненно, потребуется большая системная работа по мониторингу практики правоприменения норм Федерального закона № 33‑ФЗ, судебной практики толкования норм этого закона и, возможно, дальнейшая доработка этого федерального закона с целью минимизации рисков снижения уровня местного самоуправления в стране и снижения уровня участия населения в этих процессах».
Свои предложения по совершенствованию 33‑ФЗ представят и делегаты Российского муниципального форума. Рабочей группе предстоит сформулировать наиболее важные выводы и предложения, выработанные по итогам дискуссий. Они войдут в резолюцию и будут направлены в государственные органы.
А. Ю. Ольховая

[1] Федеральный закон от 28.08.1995 № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу).
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратит силу 1 января 2027 года).